您的位置:辽宁经济信息网 > 热点专题 > 后危机时代的全球经济
  热点专题  
供给侧改革  
扶贫脱贫  
各地十三五规划  
全面深化改革  
三农问题研究  
  后危机时代的全球经济  
政策研究  
收入分配  
消费研究  
资源环境  
区域经济  
金融改革  
外资外贸  
中国经济转型升级  
产业结构调整与转型  
自由贸易试验区:变革与机遇  
新型城镇化  
经济形势分析  
信息消费  
战略性新兴产业  
投资研究  
服务业  
一带一路  
大众创业万众创新  
大数据  
 
用户名:
密 码:
   
欧盟成员国外交政策欧洲化的因果机制
来源: 世界经济与政治 | 时间:2015-06-16|阅读数:

  一导论

  20世纪90年代以来,欧洲化逐渐成为欧洲研究领域的热门议题。欧洲化研究是一种比较政治视角下的研究,它侧重于探讨欧盟成员国在面对欧盟层面的治理模式时所做出的适应、调整和回应。起初,这类研究主要集中于~体化程度很高的共同体政策领域。进入21世纪以来,欧盟共同外交与安全政策有了长足的发展,但政府间主义的一致同意原则没有发生根本性变化,欧盟成员国在外交与安全政策领域的一体化程度仍然较低。这导致外交政策领域的欧洲化在很长一段时间里没有受到充分关注。

  这一状况在巴斯琴?艾恩德尔(BastienIrondelle)提出发生在外交政策领域的“没有欧盟的欧洲化”现象后有所改变。所谓“没有欧盟的欧洲化”,意指外交和安全领域欧洲化在一体化尚未实现的情况下就已经发生。外交政策欧洲化的研究者认为,欧洲化并不遵循单一的逻辑,在外交政策领域,实际上没有如国内政策领域那样,通过垂直的管理链条从欧盟布鲁塞尔总部延伸到成员国身上。成员国通过一致同意的方式塑造欧盟层面的决策,这些决策又会影响成员国的外交政策。这正是外交政策欧洲化的两条路径:自下而上和自上而下。

  针对外交政策欧洲化这一现象,学者们已开展了一系列以法国、德国、希腊、西班牙等欧盟成员国为案例的实证研究。然而,由于对外交政策欧洲化的因果机制缺乏理论认识,这些经验研究没有做到从头至尾地追踪欧盟成员国外交政策欧洲化的发生过程。就国内政策的欧洲化而言,适应性压力和政策学习是其主要因果机制。然而,在外交政策领域,由于缺乏欧盟层面的约束性法规和可衡量的最佳政策实践,这两种机制很难发生作用。外交政策欧洲化发生于非等级化的制度环境。因此,其因果机制只能从成员国的互动过程中寻找。

  在讨论欧盟成员国外交政策欧洲化的因果机制的文献中,社会化机制受到普遍关注。社会化机制依靠外交政策一体化这一规范来对成员国施加适当性压力。然而,仅靠基于规范的社会化(norm-basedsocialization,以下简称规范社会化),无法解释成员国在规范强度不变情况下外交政策欧洲化的变化或差异。对于这种变化或差异,本文用基于利益的社会化(interest-basedsocialization,以下简称利益社会化)这一机制来给予解释。欧盟成员国外交政策欧洲化通过社会化实现,但社会化这一因果机制需要重新认识。引致欧盟成员国外交政策欧洲化的社会化机制并非纯粹的规范社会化,而是规范社会化和利益社会化的叠加。

  本文将以英国在欧盟对华军售解禁议题上的外交政策欧洲化为案例,对“规范社会化+利益社会化”的因果机制进行过程追踪。选择这一案例是因为其“最不可能”案例的特质。具体原因有以下三点:其一,英国历史上一直存在着疑欧主义的传统,在欧洲一体化过程中,对很多与国家主权相关的领域都有所保留。其二,从英国外交政策传统来看,英美特殊关系在英国外交政策中占有首要地位,英国外交政策一直紧紧跟随美国政策,美国对英国外交政策的影响力非常大。其三,对华军售解禁议题为美国所高度关切,为阻止英国同意解禁对华军售,美国向英国施加了各种压力。如果疑欧主义传统深厚、高度重视英美特殊关系、对来自美国的压力甚为敏感的英国也在“规范+利益”的社会化机制作用下出现了支持对华军售解禁的欧洲化倾向,那么在这些不利条件不存在的情况下,就更有理由预期“规范+利益”的社会化机制的有效性。

  除导论外,本文以下分为四个部分:第一部分梳理欧盟成员国外交政策欧洲化的制度背景和作用路径;第二部分对社会化概念进行重新定义,并结合规范社会化和利益社会化两种社会化机制,对欧盟成员国外交政策欧洲化程度的变化做出解释;第三部分以英国在对华军售解禁议题上外交政策的变化对“规范+利益”的社会化机制进行经验说明;第四部分是结论,在总结全文的基础上提出有待进一步研究的问题。

  二外交政策欧洲化的制度背景与作用路径

  (一)外交政策欧洲化的制度背景

  随着欧盟共同外交与安全政策(CommonForeignandSecurityPolicy)的发展,欧洲化研究开始延伸到欧洲外交与安全政策领域。共同外交与安全政策是欧盟在冷战结束后形成的政治一体化的核心内容,与经济货币联盟、司法与民政事务合作并行构成欧盟的三根支柱。发起共同外交与安全政策的目的是让欧盟成为一个独立的外交政策行为体。该政策是由1969年发起的欧洲政治合作(EuropeanPoliticalCooperation)发展而来的,其基本的组织原则是政府间协商原则,每个成员国都拥有一票否决权。

  进入20世纪90年代以来,欧盟共同外交与安全政策飞速发展,1991年达成的《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)正式确立了共同外交与安全政策,1997年达成的《阿姆斯特丹条约》突出了欧盟在共同外交与安全政策方面的职责和地位。2000年欧盟尼斯首脑会议通过的《尼斯条约》实质性地修改了欧盟有关共同外交与安全政策的条款,增加了强化合作和尽快具备行动能力的要求。2007年达成的《里斯本条约》则进一步取消了各支柱之间的差别,将三个支柱互相打通以求强化欧盟在外交事务上的领导。尽管共同外交与安全政策发展迅速,但以理事会为核心的政府间组织形式没有改变。

  《马斯特里赫特条约》确立的共同外交与安全政策与之前的欧洲政治合作机制既有区别也有相似之处。共同外交与安全政策同欧洲政治合作的相似之处是成员国都拥有否决权,其组织形式牢固地建立在政府间主义的原则之上。二者的区别是《马约》将共同外交与安全政策列为欧盟的三大支柱之一,并且明确宣布:成员国将决心实施共同外交与安全政策,包括最终制定一项可适时走向共同防务的共同防务政策,借此增强欧洲的同一性和独立性,促进欧洲和世界的和平、安全与进步。这一表述表达了欧盟在国际政治中的雄心壮志。而之前的欧洲政治合作机制仅仅是一个协调欧共体各国外交政策的平台,并无多少理念化、愿景化的宣言与指针。

  共同外交与安全政策的贯彻实施需要有相应的制度作为保障。目前欧盟已在共同外交与安全政策上形成了较为完善和相对独立的制度框架,主要包括欧洲理事会、部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、常设代表委员会、高级代表、政策规划与早期预警小组以及各种专门工作小组和专家小组等。欧洲理事会不仅是欧盟最高决策机构,而且是负责共同外交与安全政策的最高机构,享有最高权力。根据《阿姆斯特丹条约》规定,欧洲理事会制定共同外交与安全政策的原则及基本指导方针;当各成员国在某个领域有共同的重大利益时,欧洲理事会制定适用于该领域的共同战略并由联盟负责实施。部长理事会(简称理事会)由成员国外长组成,负责制定和执行共同外交与安全政策。在欧洲理事会基本方针的指引下,理事会是具体运作共同外交与安全政策的主要机构。在决策程序上,理事会一般采取协商一致的原则。这意味着,欧盟仍将该政策限定在政府间合作的制度框架内。与之相应,欧盟成员国仍然掌控着最终决策权,有些国家甚至会在某些情况下采取“再国家化”的政策。然而,尽管外交政策领域的一体化没有完成,仍然出现了欧盟成员国外交政策发生变化并且与欧盟外交政策趋同的现象。这种现象就是所谓的“没有欧盟的欧洲化”。

  (二)外交政策欧洲化的两种作用路径

  针对“没有欧盟的欧洲化”现象,传统的欧洲化研究大多采取自上而下的路径。这种自上而下的方法有助于认识和理解欧洲一体化进程,特别是外交、安全与防务政策一体化进程对成员国产生的压力和影响,对外交官和防务官员认同的塑造和改变以及对国家外交、军事结构和制度的改变和重构。但它在总体上对国家行为体的重视不足,忽视了成员国对一体化的投射、塑造和利用。

  针对单向欧洲化研究方法的不足,坦加?博泽尔(TanjaB?rzel)很早就指出欧洲化其实是一个自上而下和自下而上的双向进程。由于欧盟的压力,成员国需要从欧盟下载(download)相关规则和规范,并适应这些规则和规范;同时,为了输出自己的国内制度和政策,减少适应成本,成员国也常常向欧盟上传(upload)动机和行为并使之欧洲化。

  下载就是外交政策欧洲化的自上而下路径,它指的是成员国适应欧盟层面的政策、规范和行为进而改变国家认同和偏好的过程。自上而下的欧洲化过程引致国家政策与偏好的改变和适应。一方面,成员国外交政策机构在政治与行政两个层面表现出适应欧盟层面政策和规范的变化。由于成员国需要参加欧盟会议并表明国家立场,并且需要对许多欧盟层面的政策文件做出反馈,国家的正式程序、组织实践、协调机制以及部门间的权力分配会发生变化。另一方面,成员国在欧盟层面的咨询、协调和共同决策引致国家外交政策具体内容的改变。成员国在制定外交政策时一定程度上会把欧盟的共同观点和立场纳入考虑。欧洲化引致成员国将外交政策拓展至之前没有涉及的领域和国家。

  上传则是外交政策欧洲化的自下而上路径,它指的是投射国家外交政策偏好(思想和政策模板)到欧盟层面。当成员国追求的目标无法通过单边行动来实现时,它们迫切需要向欧盟层面投射本国偏好。如果实现成功上传,成员国可以从欧盟机构以及其他成员国那里获得预算、外交和经济上的额外资源来追求其外交政策目标。

  考虑到存在自上而下和自下而上两种作用路径,鲁宾?王(RubenWong)、巴斯琴?艾恩德尔和帕特里克?穆勒(PatrickMaller)等学者提出,对外交政策欧洲化的分析必须避免单向的分析框架,应该运用双向互动的理论框架来研究国家层面与欧盟层面的政策互动。在这些学者的引领下,运用外交政策欧洲化的双向互动框架来分析欧盟成员国的外交和安全政策渐成主流。随着外交政策欧洲化研究的不断推进,其重点逐渐转向欧洲化的因果机制。

  三外交政策欧洲化的因果机制:“规范+利益”的社会化

  为解释欧盟成员国外交政策欧洲化为什么在非等级制的制度环境中发生,一些学者引入了社会化概念。社会化过程与适当性逻辑密切相关。由于国家行为体融入欧盟的外交政策框架,它们会在给定环境下对何为适当、合法和正确做出评估,并越来越多地基于上述评估开展行动。

  在适当性逻辑驱动的社会化过程中,社会化效应取决于行为体对适当行为的共有理解。这样的共有理解就是一种被行为体共同接受的团体规范。团体规范有强弱之分,强度越高,社会化效应就越强;反之,社会化效应就越弱。

  如果欧盟成员国外交政策欧洲化遵从适当性逻辑驱动的社会化机制,其效应就取决于成员国共同接受的团体规范的强度。无论是自上而下路径下成员国外交政策的趋同,还是自下而上路径下成员国将外交政策偏好投射到欧盟层面,其结果都由团体规范的强度决定。

  在外交政策欧洲化的社会化进程中,在欧盟范围内得到普遍认可的人权、法治等价值可能成为影响成员国行为的团体规范。除此之外,外交政策一体化本身也可能成为影响成员国行为的团体规范。外交政策一体化本身之所以具有团体规范的属性,是因为它反映了欧盟成员国在外交政策领域“用一个声音说话”的期望。“用一个声音说话”可以更加有效地捍卫和促进成员国利益及其认同的价值,这是它们产生这一期望的工具理性基础。事实上,欧盟启动并积极致力于强化共同外交与安全政策,正是出于在外交和安全政策领域“用一个声音说话”的动机。从政策宣示上看,欧盟成员国在多数场合都表达了对共同外交与安全政策的支持,欧盟民众对发展共同外交政策也持认同态度。所有欧盟成员国至少在口头上都承认欧盟共同外交政策的权威性。这些都说明外交政策一体化已成为欧盟成员国共同接受的团体规范。

  作为团体规范的外交政策一体化规范对欧盟成员国提出了采取一致行动的要求,在推动各成员国实现外交政策欧洲化方面发挥着重要作用。然而,由于外交政策一体化规范与主权规范存在冲突,其规范强度并没有达到较高程度。其外在表现是,在某个欧盟成员国不遵守共同外交政策时,很少能够听到欧盟和其他成员国的谴责,更不用说对不遵守共同外交政策的成员国实施制裁。这样的情况在波黑内战、科索沃危机和伊拉克战争中均有发生。

  由于外交政策一体化规范不具有较高的规范强度,如果欧盟成员国主要基于这一团体规范开展外交政策合作,其社会化效应将难以达到较高水平。在此情况下,另一种社会化机制——利益社会化,将决定欧盟成员国外交政策欧洲化的实现程度。

  利益社会化基于预期结果逻辑而发生作用。它无法归人建构主义学者定义的国家社会化的范畴。杰弗里?切克尔(JeffreyCheckel)根据社会学和符号互动论关于社会化的经典定义来界定社会化,认为国家社会化是使行为体接受某团体的规范和规则的过程。其结果是持续遵守这些被内化的新规范。江忆恩(AlastairIainJohnston)则认为,社会化是新手(如儿童、移民、新国家)对组成社会的团体拥有的价值观、角色和理解进行内化的过程。显然,基于预期结果逻辑的利益社会化不符合上述定义。

  然而,建构主义学者对国家社会化的理解有其片面性。行为体接受某一团体规范或者按照某一政策路线行事,既可能缘于规范的内化效应或因规范权威性而产生的社会影响,也可能缘于预期收益的考量。在从不接受政策路线向接受政策路线的转变过程中,被传播方为传播方所说服。而说服的结果之所以出现,除被传播方从理念上认同团体规范或争取良性社会影响的原因外,还可能因为传播方使被传播方相信按照特定政策路线行事可以获得更高的预期收益。以更高的预期收益来说服行为体接受某一政策路线的过程,也是国家社会化的发生过程。这一因果机制不同于基于适当性逻辑的规范社会化机制,它是一种基于预期结果逻辑的利益社会化机制。

  事实上,在建构主义学者将国家社会化引入国际关系研究议程之前,利益社会化机制就受到现实主义国际关系学者的关注。在《国际政治理论》一书中,肯尼思?华尔兹(KennethN.Waltz)就提到了竞争和生存的压力会导致弱者向强者学习的社会化过程:“自助系统是这样一个系统,在其中,那些不实行自助或是自助效率较低的行为体将无法实现繁荣,并将面临危险和苦难……请注意,该理论无须假定所有行为体都具有理性,而且各行为体的意志始终保持不变。该理论只是说,如果某些国家做得相对较好,其他国家将随之效仿,否则便会落伍……如果有些国家希望维护自身的生存,即使有些国家确实选择例如通过与他国合并而放弃自己的政治身份,那么系统仍将继续运行。”国家为什么被系统社会化?原因不在于规范的内化效应或因规范权威性而产生的社会影响,而在于被社会化的国家相信效仿强者可以获得更高的预期收益,即更大的生存机会。

  一些建构主义学者也注意到基于预期结果逻辑的社会化机制。切克尔认为社会化有战略计算、角色扮演和内化三种作用机制。其中,战略计算指行为体经过成本与收益的计算决定是否接受欧盟规范的过程。不难看出,战略计算不是基于适当性逻辑的社会化机制,它基于预期结果逻辑发生作用。如果不在国家社会化的作用机制上设定理性主义和建构主义的界限,在强调适当性逻辑的同时承认预期结果逻辑的作用,那么国家社会化就需要重新定义。它是行为体基于适当性逻辑或预期结果逻辑接受某团体的规范或政策路线的过程,其结果是行为体持续地遵守新规范或按照新的政策路线行事,它包括规范社会化和利益社会化两种因果机制。

  决定规范社会化效应的主要因素是规范强度。利益社会化效应则主要受社会化实施主体的成功实践和外部激励两个因素影响。由于政策路线的有效性难以精确预知,行为体只能根据特定政策路线在实践中取得的成效来判断按其行事可获得的预期收益。如果政策路线的有效性通过传播方的实践得到证明,被传播方就更容易相信按照该政策路线行事可以获得更高的收益,从而在预期结果逻辑的驱动下被社会化。华尔兹所说的“向强者效仿”就是因为其他国家观察到强者的成功实践,相信按照强者的政策路线行事可以获得更高的预期收益。

  影响利益社会化效应的外部激励包括正面外部激励和负面外部激励。正面外部激励是社会化实施主体或第三方向行为体承诺的采取特定政策路线可获得的物质奖赏,负面外部激励则是前者向后者承诺的采取特定政策路线将遭受的物质惩罚,二者均通过影响行为体的预期收益判断来发生作用。如果物质奖赏较为丰厚,并且社会化实施主体或第三方的承诺可信,行为体就更有可能相信采取特定政策路线可获得较高的预期收益,从而更有可能在预期结果逻辑的驱动下被社会化。同样,如果物质惩罚力度较大,并且社会化实施主体或第三方的承诺可信,行为体的预期收益就会下降,在预期结果逻辑的驱动下实现利益社会化的可能性也会随之降低。

  就欧盟成员国外交政策欧洲化而言,由于外交政策一体化规范不具有较高的规范强度,借助这一规范产生的社会化效应难以达到较高程度,成员国难以通过规范社会化机制上传其政策偏好并推动其他成员国下载其政策偏好。在此情况下,利益社会化机制将在外交政策欧洲化过程中发挥重要作用。如果希望上传政策偏好的成员国从预期收益的角度说服其他成员国接受其政策路线,外交政策欧洲化就很可能在规范社会化机制和利益社会化机制的共同作用下成功实现。反之,如果其他成员国不相信按照特定政策路线行事可以获得较高的预期收益,利益社会化就无法对规范社会化产生强化作用,两种社会化机制的叠加效应就难以引致欧盟成员国外交政策的欧洲化。由于规范社会化的决定因素——外交政策一体化规范的强度没有发生实质性变化,欧盟成员国外交政策欧洲化的实现程度主要由利益社会化的决定因素——成功实践和外部激励决定。

  四英国对华军售政策变化的因果机制

  (一)欧盟对中国的禁止军售政策

  1972年尼克松访问中国后,西方国家对中国的武器禁运开始松动。1973年,中国成功从英国购得军用斯贝MK202航空发动机,这是1972年以来最早的一笔中西方军用品贸易。随着中美关系的正常化,美国于1981年再次下调了对中国的出口限制,将中国归人“友好的非盟国”这一组,中国得以购买美国的黑鹰直升机。随后,中国又向西方国家购买了鱼雷、直升机、火控系统等武器装备。

  1989年6月,西方国家以中国“侵犯人权”为理由纷纷宣布中止与中国的政治交流与科技经贸合作,欧洲共同体部长理事会宣布对中国采取包括中止高层接触、军事合作和文化交流等在内的5项措施,其中有关军事方面的措施是要求共同体成员国中止与中国的军事合作,并禁止与中国进行武器贸易,这成为欧盟对华武器禁运的原始依据。1989年欧盟在决定对华武器禁售时,有意回避了一些重要问题。欧盟在对第三国进行武器禁售时,一般有两种选择:全面“禁售”或非全面“禁售”。前者包括“武器、弹药和军事设备”,主要有四大类产品:一是“用于杀伤人员的武器和弹药”,二是“武器平台”,三是“非武器平台”,四是“其他辅助设备”。非全面“禁售”则只包括“武器和弹药”。欧盟在决定对华禁售武器时,并没有说明是全面“禁售”还是非全面“禁售”,也没有列出一个明确的禁售清单,而是将这些问题的解释权留给了各成员国。各国对理事会宣言的解释并不一致,有的国家禁止对华出售任何军事物项,有的国家则是有选择地禁售。

  禁令宣布刚过一年,欧洲共同体12国外长政治合作会议决定取消对华部分限制措施,“逐步恢复”欧共体与中国的经济合作,但仍将维持禁止向中国出售武器的措施。此后,欧洲国家逐步意识到加强与中国关系的重要性,并试图逐步解冻对华军售禁令。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的观察,自1989年以来,欧盟各国经常出于国家经济利益的考虑没有断绝与中国的军工贸易及技术合作关系。1992年之前,欧盟的武器禁运都是通过非正式的政治程序实施的,它缺少法律约束力。因此,许多国家都对禁运范围的划定进行了解释,在解释中缩小了禁运范围。

  1994年6月,欧盟与中国开启新的双边政治对话。1995年7月,欧盟出台了第一份对华战略文件——《中欧关系长期政策》,文件指出,“欧盟必须发展出能够与中国在世界及地区范围内的经济和政治影响力相适应的长期关系”,将对华关系作为“包括对亚洲和全球关系在内的欧盟对外关系的一块基石”。

  1998年3月,欧盟委员会通过了题为《与中国建立全面伙伴关系》的政策文件,确定了欧盟对华政策的长期战略目标,欧盟提出“将中国当作世界伙伴,同其进行全面接触”,主张将中欧关系提升到“与欧美、欧日和欧俄关系同等重要的地位”。

  2003年,欧盟委员会发布了第三份对华政策文件,中欧经贸合作也提升到新的高度。2003年10月,《中欧关于民用全球卫星导航与伽利略计划合作协议》签订,该协议已经突破了中欧在军事领域的一些禁区,开始为解除对华军事禁运试水。

  中欧关系在20世纪90年代中期逐渐转暖,有其特定原因。一方面,中欧之间13益密切的经贸关系推动了双方政治关系的发展。随着中国经济的迅速增长,中国成为欧盟最重要的出口市场之一,这为双方政治关系的发展提供了动力;另一方面,欧盟对中国的总体战略是通过鼓励中国融入世界政治经济体系从而对中国施加影响。通过“建设性接触”战略,欧盟试图通过与中国开展合作,达到引导中国国内变革的目的。

  (二)法德两国推动欧盟对华军售解禁的动因

  随着中欧关系的改善,对华军售解禁议题逐渐进入欧盟政策议程。在对华军售解禁议题上,法国和德国是主要推动者。法德两国之所以积极推动对华军售解禁,是因为解禁可以带来巨大的商业利益。尽管中欧双方在禁令存在的情况下可以开展军民两用产品的贸易,但由于欧盟禁令限制了成套武器平台的出口,中欧之间的军事贸易总量一直处于较低的水平。如果禁令取消,法国就可以不受限制地与中国开展军工产品贸易。法国是欧盟最大的武器出口国,其支持对华军售解禁的态度在很大程度上受到部分欧洲防务企业的影响。这些企业“看好中国每年高达20亿欧元的防务技术市场”,相信解禁将给它们带来巨大的商业利益。例如,欧洲宇航防务集团(Euro-peanAeronauticDefenseandSpaceCompany)总裁菲利普?加缪(PhilippeCamus)声称军售禁令是“冷战残余”,并抱怨说形成于20世纪80年代的法中航空合作被禁令毁坏。

  除扩大军工产品出口外,解除对华军售禁运还将为欧盟带来其他商业利益,因为解禁能够进一步深化中欧关系,使得欧盟更好地实现其在华经济利益。“很多非军工企业的制造商相信解除对华军售禁令后,中国政府会在空中客机、电信以及核电站方面向欧盟提供更多的合同。”以政治关系促进经济利益的做法为法国政府所采用。法国总理让—皮埃尔?拉法兰(Jean-PierreRaffarin)在访问北京期间,向中国承诺法国政府会继续推进欧盟解除对华军售禁令。作为回报,中国政府同法国的空中客车公司签署了32亿美元的合同,这对面临波音公司这一强大竞争对手的空中客车公司来说无疑具有重大意义。法国政府还意识到,如果没有中国市场,汤姆逊多媒体公司和阿尔卡特公司可能会倒闭。

  在法德两国上传其对华军售解禁政策偏好过程中,德国与中国发展贸易关系的成功实践受到其他欧盟成员国的关注。冷战结束后,德国通过保持同中国政府的友好政治关系来推动双边经济关系。“20世纪90年代初,英国和法国与中国的关系以紧张为特征,只有德国形成了比较积极和实用的中国政策模式。”法国因为向台湾地区出售武器的问题、英国则因为香港地区问题,都不同程度地在与中国发展经济关系方面受到限制。在英法两国多次碰壁后,德国模式开始得到欧盟委员会以及其他成员国的认可。

  德国从1966年开始就成为中国在欧洲的第一大贸易伙伴。1992年,德国开始同中国政府展开对话,其三大原则是“沉默外交、以贸促变、严格的‘一个中国’政策”。在这三大原则指导下,德国同中国的经济关系获得了迅速发展。2002年,中德贸易额占中国对欧盟贸易额的比重超过40%。2003年,中德贸易额占中欧贸易额的比重更是达到近50%。

  德国的成功实践使“以对华军售解禁改善政治关系进而促进商业利益”的政策提议得到了多数欧盟成员国的支持。经过一段时间的努力,法德两国将对华军售解禁的政策偏好上传到欧盟层面,在中欧关系总体改善的背景下,欧盟开始重新审议对华军售禁令。

  (三)英国在对华军售解禁议题上的政策变化

  1.不明确表态

  在2003年12月举行的欧盟首脑会议上,欧盟重新审议对中国的军售政策,这次会议拉开了后续讨论的序幕。2004年1月26日,欧盟外长会议对取消对华军售禁令问题进行了讨论,并责成欧盟理事会下属的常驻代表委员会和政治与安全委员会对此问题进行审议。2004年3月,时任中国外交部副部长张业遂在拜会欧盟对外关系专员彭定康(ChrisPatten)时许诺,中方没有大规模增加武器进El的计划,中方尊重《欧盟武器出口行为准则》。

  2004年年初,英国不愿意就对华军售解禁问题表态。不过,英国可能支持解除禁令的态度引起了美国政府的关注。美国政府希望英国否决这个提议,但却被事实警醒:与预期相反,英国支持重新审议禁运。2003年年末,美国国防部和政府官员开始意识到,欧盟有可能解除对华军售禁令。在2004年年初爱尔兰担任欧盟轮值主席国期间,美国派遣多名特使访问欧洲,表达了对此问题的关切。

  2004年,中欧双方就解除军售禁令反复商讨。同年6月18日,欧盟在布鲁塞尔举行的理事会会议上提出,应从欧中美系大局出发,继续就解除对华军售禁令问题进行讨论。在对华军售解禁问题上,英国认为,如果《欧盟武器出口行为准则》升级,对华军售解禁可以接受。英国外交大臣杰克?斯特劳(JackStraw)在一个私人午餐会上和其他部长的讨论中说:“我们并不是在任何场合都反对解禁,但是它必须以合适和敏感的方式处理。”此外,他还表态:“可能绝大多数被禁令禁止的武器出口将用新的行为准则来管制。”与此同时,英国表示会非常慎重地考虑美国政府关于欧盟武器控制系统的有效性以及对东亚地区持续稳定的期望。为消除美国的顾虑,英国试图让美国相信新的行为准则可以有效发挥武器出口控制作用。斯特劳指出,美国应认识到欧洲武器控制机制的有效性。他说:“更新的行为准则将发挥更大的作用,因为它有法律约束力,并且将在出口审批方面有更高的透明度。”在斯特劳看来,美国的反对是由于“缺乏有关欧盟国家如何实施出口控制的信息和理解”。美国并没有理解这个机制能够比当下的禁令更好。

  2004年9月,英国仍然没有明确表态。此时,欧盟官方估计25个成员国中,有16个国家支持解禁,丹麦、瑞典、挪威、爱尔兰、葡萄牙、波兰和捷克可能会反对解禁。而英国和荷兰持观望态度。2004年10月11日,在欧盟各国外长会议上,各国外长就是否取消对华军售禁令问题展开磋商,但未能取得一致意见。同年11月17日,欧洲议会决定,欧盟将暂时继续维持对中国实施武器禁运的决策。

  2.支持解禁

  鉴于部分欧盟成员国担心解禁会导致中国军力扩张,中国总理温家宝与欧盟高层官员于2004年12月8日在海牙举行第七次会晤,中国代表李肇星和欧盟代表贝尔纳德?博特(BernardBot)签署了一份关于防扩散和军备控制问题的联合声明。中方明确指出,中方不着眼于从欧盟进口更多武器,而是着眼于消除欧盟对中方的政治歧视。欧盟方面也确认,欧盟有解除禁令的政治意愿,并将为此继续努力。2004年12月17日,欧盟在首脑会议上正式决定将解除对华军售禁令纳入议事日程,并宣布将2005年6月底定为最后解禁期限。

  随着欧盟官员在对华军售解禁问题上的态度日渐积极,英国的立场逐渐由模糊转向支持。2005年1月初,外交大臣斯特劳公开表示,尽管他个人对人权很关切,并且有美国的反对,但对华军售禁令将可能在接下来的6个月内被取消。他认为,把中国放在禁运名单上是错误的。他在战略出口控制委员会上进行了说明:“我理解中国的立场,把它与缅甸和津巴布韦一起放在禁运名单上是不合适的。”同时,斯特劳坚持认为美国反对取消禁令的批评,是由于缺乏有关欧盟国家如何实施出口控制的信息和理解。2005年1月末,斯特劳告诉议会战略出口控制委员会:“这将是一件更加可能而不是不可能的事情,取消这项维持了15年时间的禁运政策将可能在卢森堡担任主席国的末期(2005年6月)发生。”英国、布鲁塞尔和美国在接下来的几个月时间里将不得不管理它们的分歧。

  在2005年1月对中国进行官方访问期间,斯特劳向中国表达了英国对解除对华军售禁令的支持。一个月以后,英国财政部长戈登?布朗(GordonBrown)也公开支持解禁。2005年3月,英国驻美大使戴维?曼宁(DavidManning)在美国发表了支持解禁的声明。

  在此期间,中国全国人民代表大会通过了《反分裂国家法》,这使美国反对欧盟对华军售解禁的态度变得更加强硬。负责欧洲事务的美国助理国务卿丹尼尔?弗雷德(DanielFried)回忆道:“在对中国的武器禁售问题上,我们与欧盟展开了激烈的辩论。我记得那个尴尬的时刻:欧盟代表团抵达华盛顿,试图说服我们为什么解除武器禁售是件好事。而恰恰是那天,中国全国人大通过了《反分裂国家法》。我的欧盟同事们非常狼狈,这还是婉转的说法。”

  不过,英国的立场并没有因中国通过《反分裂国家法》而发生彻底转变。2005年3月23日,英国副首相约翰?普雷斯科特(JohnPrescott)表示,他期待欧盟解除对华军售禁令,解除禁令将是明智之举。由于布莱尔首相正在布鲁塞尔出席欧盟首脑会议,在议会下院举行的每周首相答辩中,普雷斯科特代表布莱尔回答了议员的质询。他说,“无疑,欧洲和美国都想与中国发展更好的关系”,“中国愈益融入世界,我认为那(欧盟解除对华军售禁令)是朝着和平共处迈出的有益一步”。普雷斯科特还说,欧盟尚未就解除对华军售禁令做出最后决定,这个问题目前仍在讨论中。尽管美国向英国施加压力,但英国首相布莱尔表示,英国将不会否决任何欧盟取消禁令的决定。

  3.政策转变

  2005年3月末,英国在对华军售解禁议题上的政策发生了转变。3月20日,斯特劳在电视上说人权问题和台湾问题使得解禁“变得更加复杂而不是更加简单”。布莱尔的一个发言人在同一星期表示:“《反分裂国家法》将会授权对台湾地区使用武力。英国政府将继续在原则上支持解禁,但需要更新对中国的武器和技术出口管理行为准则。”此时,欧盟内部反对解禁的国家变得更多,解禁的难度骤然上升。

  斯特劳开始在德国、法国和意大利同僚面前提议推迟解禁。一位英国高级外交官员在访问美国时声称:“英国从来没有热衷于解禁,我们当然没有在这件事上出头。”尽管英国改变了立场,但欧盟没有立刻让步。欧盟官方承认这件事变得更加复杂,但仍然维持最终时间表。

  然而,由于反对对华军售解禁的国家增多,欧盟成员国在2005年4月7日举行的欧盟峰会上未能就解除军售禁令达成一致。在这次会议上,英国、荷兰、丹麦和瑞典希望维持禁运。在2005年6月13日举行的欧盟外长会议上,各国外长决定放弃原定于6月底取消对华军售禁令的计划,并表示将不在该问题上设置新的时间表。2005年下半年,担任欧盟和轮值主席国的英国主动将解禁问题搁置起来。自此,欧盟对华军事禁令解禁问题被无限期冻结。2005年11月,中国国家主席胡锦涛对英国、德国和西班牙三个欧洲国家进行访问。在中英领导人会晤期间,中方提到了解禁问题,但布莱尔向中方表示,解禁的时机尚不成熟。

  (四)英国政策变化的原因

  2003年年底,法德两国将本国的政策偏好投射到欧盟层面,使对华军售解禁议题进入欧盟政策议程。随着解禁议题在欧盟层面被反复讨论,英国的政策立场从不明确转向支持。从英国外交大臣斯特劳的发言和表态中可以看出,英国逐渐支持解除对华武器禁运。这表明英国在对华军售解禁议题上的外交政策发生了欧洲化。2005年3月以后,英国在欧盟机构内部支持搁置对华军售解禁议题。这说明英国外交政策欧洲化的实现程度由强变弱。

  一些学者将英国的政策转变归因于美国施加的压力。如此归因的问题在于:一方面,美国从一开始就反对对华军售解禁,但英国并未自始至终表现出对美国的顺从;另一方面,尽管面临来自美国的压力,英国在对华军售解禁议题上的政策仍然发生了从不明确表态到支持解禁的变化。这说明英国外交政策还受到其他因素的影响。另有学者认为,英国最终没有支持解除对华武器禁运,既缘于美国施加的压力,也缘于中国通过《反分裂国家法》引起的英国认知变化。从实际行为看,英国没有在中国通过《反分裂国家法》后彻底转变立场;从英国领导人发表的言论中,也很难看出中国通过《反分裂国家法》后英国对中国的认知发生了实质性变化。这说明中国通过《反分裂国家法》引起的英国认知变化无法解释英国的政策转变。并且,两个因素相加也无法解释英国在前一阶段的外交政策欧洲化倾向。

  凯特?拉思(KayteRath)观察到英国在对华军售解禁议题上的欧洲化倾向,也注意到英国的欧洲化倾向与外交政策一体化规范之间的联系。英国对外交政策一体化规范的认同可以在一定程度上解释其欧洲化倾向的形成,但却难以解释法德两国在推动英国政策欧洲化过程中为何大量使用“以对华军售解禁改善政治关系进而促进商业利益”的政策话语,也无法解释英国在后一阶段欧洲化倾向的退化。要完整地解释英国在对华军售解禁议题上欧洲化倾向的形成和退化,需要结合规范社会化和利益社会化两种因果机制。

  规范社会化机制在推动英国外交政策欧洲化方面发挥了重要作用。自共同外交与安全政策创立以来,欧盟机构和官员不断地在与成员国的沟通中提到各成员国的政策立场要与欧盟政策立场相一致这一要求。通过欧盟机构的规范劝说,维护欧盟共同立场这一观念得到了成员国不同程度的接受。欧盟层面做出的解禁承诺给英国施加了适当性压力,促使英国在解禁问题上表明态度,在这一次选边站队中,英国站在了欧盟一边。英国向美国表明了英国不会阻拦对华军售解禁的态度。在2004年年底召开的中欧峰会上,中国承诺解除禁令后不会从欧盟进口更多的武器,欧盟向中国承诺将在2005年6月前解禁。此后,英国态度变得明朗起来,发起针对美国的游说活动,表达出即使美国反对也支持解除禁令的立场。

  外交政策一体化规范得到了包括英国民众在内的欧洲民众的认同。这一认同在美国奉行单边主义外交政策的背景下得到强化。在那段时期,欧洲民众反对美国单边主义政策的呼声高涨。据2001年8月的一项调查,大多数欧洲国家不赞同小布什政府的外交政策,不赞成的人数比例为:法国59%,德国65%,英国49%,意大利46%。另据同年同月在法、德、英三国所做的一项民意测验,3/4的受访者认为小布什对欧洲的了解不及前任,75%的人认为小布什只是根据美国的利益来做决定。在此背景下,欧洲民众普遍意识到,为减少欧盟在外交和安全政策领域对美国的依赖,欧盟成员国需要加强外交政策合作。如果英国采取与外交政策一体化规范不相符合的政策,势必会受到本国民众以及其他欧盟成员国民众的批评。这对英国政府构成了规范约束,推动其在对华军售解禁议题上向欧盟立场靠拢。

  除规范社会化机制外,利益社会化机制也在推动英国外交政策欧洲化方面发挥了重要作用。如上文所述,德国在以政治关系促进与中国经济关系上的成功实践为英国展示了对华军售解禁可以带来的预期收益。从德国的成功实践中可以看到,通过与中国改善政治关系,可以得到大量的来自中国的采购订单。对于英国而言,解除对华军售禁令可以赢得中国的好感,有助于实质性地改善双边政治关系,使中国大量采购英国的商品。支持对华军售解禁的欧盟成员国借助中国在对华武器禁运问题上的指责向英国施加压力,提醒英国不要因武器禁运问题使其与中国的政治关系受到负面影响,从而使本国在华经济利益受损。以法德两国为代表的解禁支持国通过利益社会化机制,使得英国相信解除禁令可以获得经济利益。

  规范社会化机制与利益社会化机制的叠加增强了欧盟社会化英国的能力,使得英国的政策路线向欧盟靠拢。2005年年初,美国口头上的反对已经不能改变英国支持对华军售解禁的立场。

  利益社会化也是英国支持解除对华军售禁令的政策发生转变的重要原因。在口头反对未能奏效的情况下,美国发出了对英国实施经济制裁的威胁。为加强其制裁承诺的可信性,美国采取了一系列动作。2004年9月,美国给予英国可以优先获取美国军事技术的特殊待遇。如果英国支持解禁,美国将会取消这一特殊待遇,英国军工企业将会在美国的制裁中受到重大影响。美国国会议员已经发出警告:他们将会通过立法限制美国技术向欧洲防务公司的转移。在此之前,好几家英国公司已获得美国防务公司的合同。比如,英国航太系统公司(BAESystems)是美国第六大防务合作商,该公司在美国的业务总值超过40亿英镑。对于英国航太系统公司而言,获得美国的联合防务技术是其重要关切。由于解禁可能会导致美国政府阻止英国公司获得美国技术,为使美国官员和决策者放心,英国航太系统公司的首席执行官迈克?特纳(MikeTurner)明确表示,即使禁令取消也不会将业务拓展到中国,其他与英国航太系统公司情况类似的英国公司也宣称它们将不会向中国出售武器。因为担心丧失进入规模更为庞大的美国军火市场的机会,英国军工企业开始向英国政府施压,试图推动其改变支持对华军售解禁的政策。这使得英国政府更加清晰地感知到负面外部激励的存在。由于武器出口对于英国的经济增长具有重要作用,美国发出的负面外部激励使英国解除对华军售解禁的预期收益降低。由此,英国无法在预期结果逻辑的驱动下在对华军售解禁议题上实现外交政策欧洲化。

  在规范社会化强度保持不变的情况下,利益社会化效应的减弱使规范社会化和利益社会化的叠加效应减弱,从而使英国在对华军售解禁议题上的外交政策发生转变,最终未能实现欧洲化。

  五结论

  由于欧盟成员国外交政策欧洲化发生于非等级制的制度环境,这一政策领域的欧洲化只能通过社会化机制实现。社会化既包括既有文献多有讨论的规范社会化机制,也包括预期结果逻辑驱动的利益社会化机制。欧盟成员国外交政策欧洲化的实现程度由规范社会化机制和利益社会化机制的叠加效应决定。在规范强度不高的情况下,利益社会化将对欧盟成员国外交政策欧洲化产生关键性影响。如果欧盟成员国在其他成员国的劝说下相信接受某一政策路线可以获得较高的预期收益,外交政策欧洲化就很可能在规范社会化机制和利益社会化机制的共同作用下成功实现;反之,则难以实现外交政策欧洲化。

  本文以英国在对华军售解禁议题上的政策变化为案例,对上述规范社会化和利益社会化的叠加效应进行了经验说明。在法德两国的推动下,对华军售解禁议题被上传到欧盟层面。外交政策一体化规范使英国在对华军售解禁议题上产生了适应欧盟政策的倾向,同时,德国“以政治关系促进经济关系”的成功实践使英国认识到对华军售解禁可以带来的预期收益。二者的叠加效应引致英国从起初的不明确表态转向支持对华军售解禁。此后,由于美国发出的负面外部激励使英国的预期收益减少,利益社会化效应减弱,英国最终未能在对华军售解禁议题上实现外交政策欧洲化。

  本文提出并论证了“欧盟成员国外交政策欧洲化由规范社会化机制和利益社会化机制的叠加效应决定”的核心观点,但仅讨论了单一规范发生作用并且规范强度不高情况下的叠加效应。在欧盟成员国外交政策欧洲化过程中,可能有多种团体规范发生作用,并且规范强度可能表现出比“非强即弱”的二分法更加复杂的差异或变化。多种团体规范的存在是否会对社会化效应产生强化作用?在规范强度较高的情况下,规范社会化机制可否单独引致欧盟成员国外交政策欧洲化?如果规范强度介于较强和较弱之间,利益社会化如何增强或减少两种社会化机制的叠加效应?这些问题需要通过理论与实证相结合的进一步研究来给予解答。

版权所有:辽宁省信息中心 ICP备案序号: 辽ICP备14003853号-1
地址:沈阳市和平区市府大路187号 邮编:110002