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城镇化过程中镇改市路径探索:县辖市还是县级市
来源: | 时间:2016-05-12|阅读数:

  自从《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》下发后,地方再掀起“镇改市”的热潮。

  实际上,“镇改市”的提法并不新鲜,从1986年以来,国家层面就已经多次出台“镇改市”的相关政策。虽然1997年曾一度叫停全国范围内的“撤县设市”与“撤镇设市”,但从2004年开始,镇改市再度被提出。2012年,强镇林立的浙江率先提出争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点。到2014年,国家新型城镇化综合试点启动,“建立行政创新和行政成本降低的设市模式,选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”的官方表述让地方重燃地方镇改市热情。

  多年来,不少地区一直在进行“镇改市”的探索,路径主要集中在改县辖市(现有体制框架内)和县级市两大类。比如,浙江、山东、广东等地,都在有条件的重点镇开展小城市培育,更多的是类似县辖市的模式;而福建石狮则是为数极少的,在1987年改县级市的镇。

  21世纪宏观研究院发现,“县辖市”和“县级市”个案在GDP、财政收入、人口、城市化率、市(镇)区面积都存在相当差距,镇改“县级市”后上述项目增长迅猛。不过,“县辖市”和“县级市”尽管各有其优势,但在在改革成本和效果方面也存在着各自的问题。

  1.浙江模式——县辖市

  绍兴之后,2007年5月,浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》,首批选定141个省级中心镇,赋予中心镇部分县级经济社会管理权限,涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。

  在这27个试点中,苍南县龙港镇、温岭市泽国镇、东阳市横店镇等均榜上有名。浙江大学公共管理学院教授范柏乃指出,“浙江有很多这样的地方,经济规模超过西部的一个县,但是因为行政级别受限,影响到它的发展。”

  试点开始后,乐清市、苍南县、平阳县、东阳市、江山市、萧山区随即就实施试点镇行政区划调整。

  乐清市柳市镇并入“2镇1区”,面积增加46平方公里,人口增加10万;苍南县龙港镇并入“2镇1乡”,面积增加61平方公里,人口增加10万人;平阳县鳌江镇并入“2镇3乡”,面积增加92平方公里,人口增加6万人。加上配套的户籍政策,试点地区人口迅速集聚。

  另外,试点镇的财政自主权都得到了扩大。27个试点镇投资实现30%以上的增长,GDP增速达12%以上,财政收入增长超过18%。

  在备受关注的土地要素上,浙江省财政每年下拨10亿元专项资金,各县资金配套比例为1︰3,同时给予试点镇所在县(市、区)土地指标切块总量2%的倾斜。

  据浙江省国土厅统计资料显示,2011年全省共安排小城市培育试点挂钩周转指标4119亩,通过切块指标安排试点镇新增建设用地计划指标6152亩。

  此外,试点镇还享受了事权下放、人事权改革等两方面的政策。以温岭泽国镇为例,2012年9月,泽国镇启用行政服务中心,公安、地税、工商等26个部门及单位入驻,由温岭市下放至泽国镇的审批权高达327项。

  同时,泽国镇党委书记进入温岭市委常委,镇长则列席市政府常务会议,两人均享受副处级待遇;温岭市泽国分所升格为分局,温岭市局的副局长兼任泽国分局局长。

  但也有地方官员表示,现有体制框架内的试点意义有限,财政、土地指标等尽管获得了政策支持,但依旧不能满足需求。

  2.石狮模式——县级市

  在浙江“扩权强镇”的基础上,福建曾突破原有行政框架做出创新,隶属福建省泉州市的县级市石狮,是少有的由镇升格成县级市的一个典型。

  20多年前的一个偏隅小镇发展到如今的亚洲最大服装城、全国百强县,石狮的发展得益于撤镇设市带来的“红利”。

  1987年《关于晋江县石狮镇升级为县级市建制的报告》中指出,1986年石狮镇年工农业总产值和市场商品贸易额均在亿元以上,工商税收入也达1163万元,全镇乡镇企业592家,产值9568万元。

  与此经济体量不相适应的是,由于是乡镇一级建制,当时的石狮在行政管理体制、财政管理体制、治安交通管理能力及基础设施等方面,都受到较多制约。

  以工商行政管理部门为例,改市前,全镇有各类企业592家,个体商贩3000多户,每年市场商品贸易额超过亿元,而镇工商行政管理部门在编的干部职工只有29人。按当时管理体制,处理100元以上的案件,都要报县工商局审批,常常因结案不及时造成问题。

  在这样的背景下,1987年12月17日,经国务院批准,原属泉州市晋江县的石狮、永宁、蚶江镇和祥芝乡等四个乡镇从晋江县单独划列,建立省辖县级市,并成为福建省综合改革试验区。

  撤镇设市为其带来的好处,首先是增加人员编制。按当时有关规定,县级市建制人员编制基数为250人,加上按人口1%-1.4%配备,人员编制可比镇一级行政编制增加一倍多。各职能部门也可随着建制升级,各种管理跟不上的问题才能得到解决。其次是增加财政活力,建立县级市财政体制,设立一级金库。

  目前,石狮有常住人口62万,下辖两个街道7个镇,2013年GDP总量570.92亿元,成为全国百强县。

  3.两种路径的利弊

  21世纪宏观研究院认为,从长远来看,镇改市(县级市或县辖市)是大趋势之一,但具体采取何种模式,各有利弊。

  县辖市的问题:首先是增加了县和县辖市间的矛盾。镇升格为县辖市后,其在机构设置和编制上虽然比一般乡镇多,但随着县辖市的发展,其与县的矛盾会越来越突出。

  第二,实行县辖市会造成基层政区的混乱。目前,我国已有省-市(州、地区)-县(县级市)-乡(镇)四级制,再加上县辖市,不利于推行扁平化的管理模式。而且已有直辖市、地级市、县级市、副省级市、副地级市等,再出现一个县辖市,各种标准的界定更为艰难。

  第三,在实际运作中,县辖市和中心外埠很难设定一个严格的标准加以区分。

  而镇直接改县级市也有自己的问题。

  首先强镇剥离会削弱所在县的经济实力。很多经济大镇是所属县的主要财税来源,若切块单独设市,无疑会对该县的经济社会发展产生重要的影响,影响县一级配合改革的积极性。

  第二,“镇改市”也要面临一个边界的确定问题,切块设市后如果仍以原来镇的边界来划分,很可能一段时间后,“镇改市”后的城市又重新受制于空间的局限。

  第三,切块设市也会造成县级政区的不稳定。在整县改市过程中,已经将大量的县改设为县级市,现在若将县辖经济大镇改设为市,会给省直管县、地级市的管理增加难度。

  现实中,县辖市相对能较好地保持县一级的政区单元基本稳定,受到县政府的阻力相对更小,改革成本相对较低。

  2014年7月的统计数据显示,全国共有364个县级市(不计港澳台地区),一般属于地级行政区管辖,其中绝大部分都是根据1983年中央关于区划的规定,由县或者区改级而成的县级市,仅有个别是由镇升格而来。

  不论何种方式,新型城镇化都急需一个新的县改市、镇改市的标准。

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